Riforma della giustizia, ok del Governo alla separazione delle carriere dei magistrati: cosa cambierà

Il Consiglio dei Ministri ha da poco approvato un disegno di legge costituzionale con cui si introduce nel nostro ordinamento la separazione delle carriere tra magistrati con funzione giudicante e magistrati con funzione requirente.

Per rendere effettiva la separazione tra le due magistrature, saranno istituiti due distinti organi di autogoverno: il Consiglio superiore della magistratura giudicante e il Consiglio superiore della magistratura requirente.

Viene inoltre prevista l'istituzione di un'Alta Corte disciplinare per entrambe le magistrature, cui saranno affidati i procedimenti disciplinari nei confronti dei magistrati.

Per comprendere fino in fondo le dinamiche in atto e capire cosa, in concreto, cambierà, qualora la legge costituzionale fosse approvata, bisogna avere ben chiara l'attuale disciplina relativa al funzionamento dell'organo di autogoverno della magistratura (il CSM), all'organizzazione della magistratura nel suo complesso e alle modalità di funzionamento di quella che attualmente è la sezione disciplinare del CSM.

Vediamo, in dettaglio, come è organizzata attualmente la magistratura, come funziona il CSM e cosa cambierà con la separazione delle carriere dei magistrati e con l'istituzione di due CSM e dell'Alta Corte disciplinare.

Separazione delle carriere dei magistrati

Con il comunicato stampa del Consiglio dei Ministri n. 83 del 29 maggio 2024 è stato reso noto che il Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente Giorgia Meloni e del Ministro della giustizia Carlo Nordio, ha approvato il disegno di legge costituzionale che introduce nel nostro ordinamento la separazione delle carriere tra magistrati con funzione giudicante e magistrati con funzione requirente e istituisce l'Alta Corte disciplinare per entrambe le magistrature.

La separazione delle carriere dei magistrati costituirebbe un'applicazione piena del modello del processo accusatorio voluto da Vassalli, secondo quanto dichiarato dallo stesso Ministro Carlo Nordio durante la conferenza stampa del 29 maggio 2024.

Per comprendere cosa vuol dire "separare le carriere" dei magistrati, bisogna sapere, in primo luogo, come si accede attualmente alla magistratura e come si diventa pubblico ministero oppure magistrato con funzione giudicante.

Attualmente, il percorso è il medesimo.

Chi voglia entrare in magistratura deve infatti superare un concorso pubblico dopo aver conseguito la laurea in giurisprudenza.

A seguito del superamento del concorso pubblico, i magistrati devono effettuare un tirocinio di 18 mesi, a termine del quale saranno destinati allo svolgimento delle loro funzioni.

Al termine del tirocinio, dunque, dopo aver affrontato il medesimo percorso concorsuale e di preparazione, i magistrati andranno a svolgere la funzione giudicante o quella requirente, con la possibilità di transito da un ruolo all'altro.

Su quest'ultimo punto è d'obbligo una riflessione ulteriore.

La riforma Cartabia, infatti, è intervenuta a limitare le ipotesi in cui tale passaggio risulta possibile.

Con decreto legislativo 28 marzo 2024, n. 44 è stato infatti modificato l'art. 13, comma 3 del decreto legislativo 5 aprile 2006, n. 160 ed è stato stabilito che: "il passaggio da funzioni giudicanti a funzioni requirenti, e viceversa, non è consentito all'interno dello stesso distretto, né all'interno di altri distretti della stessa regione, né con riferimento al capoluogo del distretto di corte di appello determinato ai sensi dell' articolo 11 del codice di procedura penale in relazione al distretto nel quale il magistrato presta servizio all'atto del mutamento di funzioni".

Viene inoltre previsto che: "Il passaggio di cui al presente comma può essere richiesto dall'interessato, per non più di una volta nell'arco dell'intera carriera, entro il termine di sei anni dal maturare per la prima volta della legittimazione al tramutamento previsto dall'articolo 194 dell'ordinamento giudiziario, di cui al regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12.

Oltre il termine temporale di cui al secondo periodo è consentito, per una sola volta, il passaggio dalle funzioni giudicanti alle funzioni requirenti, quando l'interessato non abbia mai svolto funzioni giudicanti penali, nonché il passaggio dalle funzioni requirenti alle funzioni giudicanti civili o del lavoro in un ufficio giudiziario diviso in sezioni, ove vi siano posti vacanti in una sezione che tratti esclusivamente affari civili o del lavoro. In quest'ultimo caso, il magistrato non può in alcun modo essere destinato, neppure in qualità di sostituto, a funzioni giudicanti di natura penale o miste, anche in occasione di successivi trasferimenti".

Viene poi previsto che: "In ogni caso, il passaggio può essere disposto solo previa partecipazione ad un corso di qualificazione professionale e subordinatamente a un giudizio di idoneità allo svolgimento delle diverse funzioni, espresso dal Consiglio superiore della magistratura previo parere del consiglio giudiziario. Per tale giudizio di idoneità il consiglio giudiziario deve acquisire le osservazioni del presidente della corte di appello o del procuratore generale presso la medesima corte a seconda che il magistrato eserciti funzioni giudicanti o requirenti".

Come si può ben vedere, dunque, i limiti entro cui attualmente risulta possibile per il magistrato effettuare il passaggio dalla funzione giudicante alla funzione requirente sono particolarmente stringenti.

Qualora il disegno di legge costituzionale fosse approvato, la cesura tra le due funzioni diverrebbe netta e le carriere sarebbero definitivamente separate.

Potrebbero essere previsti, dunque, percorsi di formazione distinti per entrambe le figure magistratuali.

Secondo quanto indicato nel recente comunicato stampa diffuso dal Consiglio dei ministri, verranno istituiti, a quanto pare, due differenti organi di autogoverno della magistratura.

Come saranno composti i CSM e che poteri avranno

Nel disegno di legge costituzionale approvato dal Governo è prevista l’istituzione del Consiglio superiore della magistratura giudicante e del Consiglio superiore della magistratura requirente, entrambi presieduti dal Presidente della Repubblica.

Secondo quanto si legge nel comunicato stampa, "Di tali Consigli superiori fanno parte di diritto, rispettivamente, il primo Presidente e il Procuratore generale della Corte di cassazione".

Gli altri componenti del CSM saranno estratti a sorte, per un terzo, da un elenco di professori ordinari di università in materie giuridiche e avvocati con quindici anni di esercizio della professione, che il Parlamento in seduta comune, entro sei mesi dall’insediamento, compilerà mediante elezione.

Gli altri due terzi verranno nominati tra i magistrati giudicanti e i magistrati requirenti, "nel numero e secondo le procedure previste dalla legge".

Il vicepresidente di ciascun consiglio sarà eletto fra i componenti sorteggiati dall’elenco compilato dal Parlamento.

I membri designati attraverso il sorteggio dureranno in carica quattro anni e non potranno partecipare alla procedura di sorteggio successiva.

Fino a che sono in carica, i membri del CSM non potranno essere iscritti negli albi professionali, né far parte del Parlamento o di un Consiglio regionale.

Ogni Consiglio superiore della magistratura avrà competenze in materia di assunzioni, assegnazioni, trasferimenti, valutazioni di professionalità e conferimenti di funzioni nei riguardi dei magistrati.

In sostanza, per ciò che concerne la costituzione dei due CSM, non pare ci saranno modifiche significative, se non quella relativa all'istituzione di due organi di autogoverno distinti, uno per la magistratura con funzione giudicante e uno per la magistratura con funzione requirente.

Attualmente, il CSM è così costituito.

A capo del CSM vi è il Presidente della Repubblica.

I 30 membri sono eletti per due terzi dai magistrati ordinari che appartengono alle varie categorie e per un terzo dal Parlamento in seduta comune.

Il vicepresidente del CSM deve essere eletto tra i componenti eletti dal Parlamento.

Il Parlamento elegge i componenti del CSM tra professori ordinari in materie giuridiche e avvocati con almeno 15 anni di esercizio della professione, con la maggioranza dei tre quinti dei componenti dell'assemblea. Nelle votazioni successive alla seconda, è sufficiente la maggioranza dei tre quinti dei votanti.

Per quanto riguarda i membri togati eletti dal CSM, non sono eleggibili  i magistrati che al tempo della convocazione delle elezioni non abbiano conseguito la terza valutazione di professionalità.

L’Alta Corte: che poteri avrà e come saranno scelti i membri

Nel disegno di legge costituzionale è inoltre previsto che la giurisdizione disciplinare nei riguardi dei magistrati ordinari, giudicanti e requirenti, venga attribuita all' “Alta Corte disciplinare”.

L’Alta Corte sarà composta da quindici giudici, tre dei quali nominati dal Presidente della Repubblica tra professori ordinari in materie giuridiche e avvocati con almeno 20 anni di esercizio della professione e tre verranno estratti a sorte da un elenco di soggetti in possesso degli stessi requisiti.

Tale elenco sarà compilato dal Parlamento in seduta comune, entro sei mesi dall’insediamento, mediante elezione.

L'Alta Corte sarà inoltre costituita da sei magistrati giudicanti e tre requirenti estratti a sorte tra gli appartenenti alle rispettive categorie, con almeno 20 anni di esercizio delle funzioni giudiziarie.

Essi devono aver svolto funzioni di legittimità.

I giudici dell’Alta Corte dureranno in carica quattro anni e il loro incarico non potrà essere rinnovato.

Come indicato nel Comunicato stampa diffuso dal Governo: "L’ufficio di giudice dell’Alta Corte è incompatibile con quello di membro del Parlamento, del Parlamento europeo, di un consiglio regionale o del Governo, con l’esercizio della professione di avvocato e con ogni altra carica e ufficio indicati dalla legge".

Il Presidente dell’Alta Corte verrà eletto tra i giudici nominati dal Presidente della Repubblica e tra quelli sorteggiati dall’elenco compilato dal Parlamento dalla Corte stessa.

Il funzionamento dell'Alta Corte sarò demandato alla legge.

Nel comunicato stampa è infatti specificato che: "La legge determina gli illeciti disciplinari e le relative sanzioni, indica la composizione dei collegi, stabilisce le forme del procedimento disciplinare e le norme necessarie per il funzionamento dell’Alta Corte, e assicura che i magistrati giudicanti o requirenti siano rappresentati nel collegio".

Contro le sentenze dell’Alta Corte sarà ammessa impugnazione, anche per motivi di merito, dinanzi alla stessa Alta Corte in diversa composizione.

Nel disegno di legge costituzionale viene inoltre previsto che potranno essere chiamati all'ufficio di consiglieri di Cassazione, per meriti insigni, su designazione del Consiglio superiore della magistratura giudicante, oltre ai professori ordinari di in materie giuridiche e agli avvocati che abbiano 15 d’esercizio e siano iscritti negli albi speciali per le giurisdizioni superiori, anche i magistrati appartenenti alla magistratura requirente con almeno 15 anni di esercizio delle funzioni.

Una volta chiarito il contenuto del disegno di legge costituzionale, vale la pena fare un confronto con l'attuale disciplina relativa alla composizione e al funzionamento della sezione disciplinare del CSM.

La composizione della sezione disciplinare del CSM attualmente è disciplinata dall'art. 4 della legge 24 marzo 1958, n. 195.

La sezione è composta da sei componenti effettivi e da cinque supplenti.

I componenti effettivi sono i seguenti:

• il vicepresidente del Consiglio superiore, che presiede la sezione;
• un componente eletto dal Parlamento;
• un magistrato di Corte di cassazione con esercizio effettivo delle funzioni di legittimità;
• due magistrati che esercitano le funzioni di cui all'articolo 23, comma 2, lettera c);
• un magistrato che esercita le funzioni di cui all'articolo 23, comma 2, lettera b).

I componenti supplenti sono:

• un componente eletto dal Parlamento;
• un magistrato di Corte di cassazione con esercizio effettivo delle funzioni di legittimità;
• due magistrati che esercitano le funzioni di cui all'articolo 23, comma 2, lettera c);
• un magistrato che esercita le funzioni di cui all'articolo 23, comma 2, lettera b).

L'elezione avviene per scrutinio segreto, a maggioranza dei due terzi del Consiglio. In caso di parità di voti tra coloro che appartengono alla stessa categoria, è eletto il più anziano di età.

Secondo quanto stabilito dall'art. 6, dinanzi alla sezione disciplinare il dibattito si svolge in pubblica udienza e le deliberazioni sono prese a maggioranza dei voti. In caso di parità prevale la soluzione più favorevole all'incolpato.

Contro i provvedimenti della sezione disciplinare del CSM è ammesso ricorso in Cassazione.

Nella sua attuale composizione, dunque, la sezione disciplinare vede la presenza di tre componenti eletti dal Parlamento e otto membri togati. In tutto, i componenti sono dunque 11.

L'Alta Corte vedrà invece la presenza di quindici componenti, di cui 9 saranno togati e dovranno esercitare da almeno 20 anni le funzioni giudiziarie.

In pratica, la costituzione dell'Alta Corte non sarà così dissimile rispetto a quella dell'attuale sezione disciplinare del CSM.

La novità principale sarà costituita dalla stessa istituzione di una Corte separata, con la funzione specifica di sottoporre i magistrati a procedimento disciplinare.

Ciò cui mira la riforma nel suo complesso è la costituzione di figure e organismi caratterizzati da un elevato grado di specializzazione, in base a quanto trapela dalle prime notizie fornite con il comunicato stampa del Consiglio dei ministri,

Prima di tirare le somme con riguardo alle novità introdotte, bisogna tuttavia attendere l'effettiva approvazione della legge costituzionale e la disciplina concreta dei vari istituti che sarà demandata alla legge ordinaria.