Ordine pubblico: cosa significa, chi se ne occupa e come si declina nel diritto

Quando si utilizza l’espressione “ordine pubblico”, si fa riferimento a quel complesso di principi che sono alla base dell’ordinamento giuridico, e che ne costituiscono anche il fondamento etico.

Nel diritto penale il riferimento all’ordine pubblico ha un contenuto più specifico, poiché riguarda il mantenimento della sicurezza dei cittadini.

Il Decreto Legislativo del 31 marzo 1998, n.112 ha stabilito all’art. 159 che l’ordine pubblico va inteso come “il complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici  primari  sui  quali si regge l'ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale”. 

Il riferimento va, inoltre, “alla sicurezza delle istituzioni, dei cittadini e dei loro beni”.

Vediamo, in dettaglio, che significa ordine pubblico, quali sono gli organi competenti a garantire la pubblica sicurezza e come si declina il concetto di ordine pubblico nella varie branche del diritto.

Che significa ordine pubblico

Con l'espressione "ordine pubblico" si fa riferimento a quella serie di principi di carattere giuridico, politico, etico e sociale che costituiscono il fondamento dell'ordinamento giuridico e che sono alla base della civile convivenza. L'espressione "ordine pubblico" ha una connotazione diversa nelle varie branche del diritto.

Nel diritto penale il riferimento all’ordine pubblico ha un contenuto più specifico, poiché riguarda il mantenimento della sicurezza dei cittadini.

I delitti contro l’ordine pubblico sono contenuti nel Codice penale, Libro II, Titolo V.

Tra questi vi sono, ad esempio, i delitti di associazione per delinquere ovvero il delitto di pubblica intimidazione di cui all'art. 421 del Codice penale in forza del quale: “Chiunque minaccia di commettere delitti  contro la pubblica incolumità, ovvero fatti di devastazione o di saccheggio, in modo da incutere pubblico timore, è punito con la reclusione fino a un anno”.

Il riferimento contenuto nella norma di cui all’art. 421 c.p. è dunque relativo alla pubblica incolumità e al pubblico timore.

Si tratta di condizioni che possono turbare la sicurezza pubblica; il significato di ordine pubblico nel diritto penale, come detto, ha dunque una connotazione peculiare.

Il Decreto Legislativo del 31 marzo 1998, n.112 ha stabilito all’art. 159 che l’ordine pubblico va inteso come “il complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici  primari  sui  quali si regge l'ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale”.

Il riferimento va, inoltre, “alla sicurezza delle istituzioni, dei cittadini e dei loro beni”.

Questa definizione è alquanto ampia, in quanto il riferimento è alla convivenza civile e ordinata dei cittadini, oltre che alla loro sicurezza.

Il riferimento normativo in tema di ordine pubblico è costituito dal Regio Decreto 18 giugno 1931, n. 773, Il Testo unico sulle leggi di pubblica sicurezza (TULPS) ove è stabilito che: “L'autorità  di   pubblica   sicurezza   veglia   al mantenimento dell'ordine  pubblico,  alla  sicurezza  dei  cittadini,  alla   loro incolumità e alla tutela della proprietà; cura  l'osservanza  delle leggi e dei  regolamenti  generali  e  speciali  dello  Stato,  delle provincie e dei comuni,  nonché delle  ordinanze  delle  Autorità; presta soccorso nel caso di pubblici e privati infortuni”.

Ordine pubblico e sicurezza pubblica

Nel diritto penale il concetto di ordine pubblico è strettamente collegato al concetto di sicurezza pubblica.

Con l'espressione "sicurezza pubblica" si fa riferimento al mantenimento di una civile e ordinata convivenza.

Al mantenimento della sicurezza pubblica sono tenuti una serie di organi che fanno capo al Ministero dell'Interno.

La polizia giudiziaria svolge un ruolo cruciale nel mantenimento della pubblica sicurezza attraverso una serie di attività come la ricerca degli autori dei reati o lo svolgimento di indagini su delega dell'autorità giudiziaria.

Tutela dell'ordine pubblico e organi competenti

La tutela dell’ordine pubblico compete al Ministero dell'Interno che è Autorità Nazionale di Pubblica Sicurezza.

Sono alle dipendenze del Ministero dell'Interno il Dipartimento della Pubblica Sicurezza e le autorità di Pubblica Sicurezza che operano a livello locale e provinciale.

Il Prefetto è tenuto ad attuare le direttive ministeriali e a coordinare le forze di polizia, ed è anche responsabile provinciale dell'ordine e della sicurezza pubblica.

Il Questore è qualificato come autorità provinciale di pubblica sicurezza.

Egli si occupa di dirigere e coordinare in concreto i servizi di ordine e sicurezza pubblica nel capoluogo di provincia in cui opera.

Nelle sue attività può avvalersi di tutte le forze di polizia presenti sul territorio.

Nel Codice di procedura penale, all’art. 55, sono specificati i compiti della polizia giudiziaria.

La polizia giudiziaria deve, tra l’altro (art. 55 del Codice di procedura penale):

• prendere notizia dei  reati;
• impedire  che  i reati possano avere conseguenze ulteriori;
• ricercare gli autori dei reati;
• compiere  gli  atti necessari per assicurare le fonti di prova;
• raccogliere  tutto ciò che possa essere utile per l'applicazione della legge penale;
• svolgere  ogni  indagine  e  attività   disposta  o  delegata dall'autorità giudiziaria.

Le funzioni indicate sono svolte dagli ufficiali e dagli agenti di polizia giudiziaria, quindi da dirigenti, commissari, ispettori,  sovrintendenti, ufficiali e sottufficiali dei carabinieri, della guardia di finanza, degli agenti di custodia e del corpo forestale dello  Stato (art. 57 c.p.p.).

Sono agenti di polizia giudiziaria (art. 57 del Codice di procedura penale):

• il personale della polizia  di  Stato;
• i carabinieri;
• le guardie di finanza;
• gli agenti di custodia;
• le  guardie forestali
• le guardie delle province e dei comuni quando  sono  in servizio.

I compiti in materia di tutela dell’ordine pubblico non sono solo di tipo repressivo ma anche preventivo.

Le misure di prevenzione del reato sono tese a evitare il compimento dei reati.

Tra le misure di prevenzione personali ricordiamo:

• l’avviso orale;
• il rimpatrio con foglio di via obbligatorio;
• la sorveglianza speciale;
• il divieto e l’obbligo di soggiorno.

Le misure di prevenzione reali sono dirette a colpire il patrimonio che costituisca il frutto di attività illecite.

Esse sono:

• il sequestro;
• la confisca.

Limiti e garanzie per la tutela dell'ordine pubblico

La tutela dell’ordine pubblico implica l’intervento dell’autorità di pubblica sicurezza e dell’autorità giudiziaria, e può risolversi nella restrizione di una serie di libertà.

La garanzia dell’ordine pubblico costituisce la base fondante la limitazione, ad esempio, del diritto di riunione, così come previsto dalla Costituzione.

Il diritto di riunione è infatti espressamente tutelato dal Costituente ma è sottoposto ad alcuni limiti.

E’ infatti possibile riunirsi in luogo aperto al pubblico (ad esempio in un teatro) senza preavviso all’autorità, mentre qualora si voglia effettuare una riunione in luogo pubblico (un parco pubblico ad esempio o una piazza), questo va comunicato al Questore almeno tre giorni prima.

Il Questore può disporre il divieto di tali riunioni solo nell’ipotesi in cui sussistano comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica.

Le autorità di pubblica sicurezza possono effettuare ispezioni o perquisizioni personali, ovvero eseguire misure restrittive della libertà personale.

Queste misure, tuttavia, devono essere fondate su un provvedimento motivato dell’autorità giudiziaria.

Le restrizioni dei diritti sono dunque assistite da due generi di garanzie: la riserva di legge e la riserva di giurisdizione.

Qualsiasi provvedimento restrittivo della libertà personale di un soggetto deve dunque essere espressamente previsto dalla legge e fondato su un provvedimento motivato emesso dall’autorità giudiziaria.

In casi eccezionali di necessità e urgenza, indicati tassativamente dalla legge, l'autorità di pubblica sicurezza può tuttavia adottare provvedimenti provvisori, così come previsto ex art. 13 della Costituzione.

Questi provvedimenti devono essere comunicati entro quarantotto ore all'autorità giudiziaria e, se questa non li convalida nelle successive quarantotto ore, si intendono revocati e restano privi di ogni effetto.

Come si declina il concetto di ordine pubblico nelle diverse branche del diritto

Il concetto di ordine pubblico, come si può evincere dall’analisi effettuata, non ha un contenuto univoco, poiché può assumere una connotazione specifica a seconda dell’ambito che si considera.

In diritto penale, come visto, la connotazione del concetto di ordine pubblico è particolarmente specifica, poiché attiene all’aspetto della sicurezza pubblica.

Si può parlare inoltre di:

• Ordine pubblico politico: è relativo all’equilibrio dei rapporti istituzionali all’interno di uno Stato e alle libertà fondamentali dei cittadini; esso riguarda, ad esempio, ipotesi in cui vengano realizzate discriminazioni in funzione della razza o del sesso.
• Ordine pubblico economico: il riferimento può essere effettuato all’ambito della contrattazione civilistica quando entra in gioco, ad esempio, la meritevolezza degli interessi da perseguire con la stipulazione contrattuale.
• Ordine pubblico internazionale: riguarda i principi fondamentali caratterizzanti l’ordinamento, e che ne costituiscono il fondamento etico a livello globale, quindi in relazione ai rapporti tra le nazioni. Sul punto la Cassazione a Sezioni Unite, con sentenza del 30 dicembre 2022, n. 38162, ha stabilito che “l‘ordine pubblico internazionale svolge sia una funzione preclusiva, quale meccanismo di salvaguardia dell'armonia interna dell'ordinamento giuridico statale di fronte all'ingresso di valori incompatibili con i suoi principi ispiratori, sia una funzione positiva, volta a favorire la diffusione dei valori tutelati, in connessione con quelli riconosciuti a livello internazionale e sovranazionale, nell'ambito della quale, il principio del "best interest of the child" concorre a formare l'ordine pubblico che, in tal modo, tende a promuovere l'ingresso di nuove relazioni genitoriali, così mitigando l'aspirazione identitaria connessa al tradizionale modello di filiazione, in nome di un valore uniforme rappresentato dal miglior interesse del bambino”.
• Ordine pubblico tecnologico: è relativo al corretto uso delle tecnologie che non può ledere la sicurezza dei mercati.