Modalità di esercizio del diritto di accesso e ricorsi (art. 25 Legge 241/90)

La norma di cui all’art. 25 della Legge 7 agosto 1990, n.241 ha per oggetto la disciplina del diritto d’accesso. Vengono individuate, in particolare, le modalità di esercizio del diritto di accesso e le forme di tutela di cui gode il cittadino nelle ipotesi in cui l’amministrazione rifiuti la richiesta di accesso, ne disponga il differimento ovvero opponga talune limitazioni.

L’art. 25 della Legge 241/90 così dispone:

“Art. 25

Modalità di esercizio del diritto di accesso e ricorsi 

Il diritto di accesso si esercita mediante esame  ed  estrazione di copia dei documenti  amministrativi,  nei  modi  e  con  i  limiti indicati dalla presente legge.

L'esame dei documenti e' gratuito.  Il rilascio di copia è subordinato soltanto al rimborso  del  costo  di riproduzione, salve le disposizioni  vigenti  in  materia  di  bollo, nonché' i diritti di ricerca e di visura.  La richiesta di accesso ai documenti deve essere motivata. 

Essa deve essere rivolta all'amministrazione che ha formato il documento o che lo detiene stabilmente.  Il rifiuto, il differimento e la limitazione  dell'accesso  sono ammessi nei casi e nei limiti stabiliti dall'articolo  24  e  debbono essere motivati. Decorsi inutilmente trenta giorni  dalla  richiesta,  questa  si intende respinta.

In caso di diniego dell'accesso, espresso o tacito, o di differimento dello stesso ai sensi dell'articolo 24, comma 4, il richiedente  può  presentare  ricorso  al  tribunale  amministrativo regionale ai sensi del comma 5, ovvero chiedere, nello stesso termine e  nei  confronti  degli  atti  delle amministrazioni comunali, provinciali e regionali, al difensore civico  competente  per  ambito territoriale,  ove  costituito,  che  sia  riesaminata  la   suddetta determinazione.

Qualora tale  organo  non  sia  stato  istituito,  la competenza è attribuita al difensore civico competente per  l'ambito territoriale immediatamente superiore.

Nei confronti degli atti delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato tale richiesta  e' inoltrata presso la Commissione per l'accesso di cui all'articolo  27 nonché presso l'amministrazione resistente. Il difensore civico o la Commissione per l'accesso si pronunciano entro trenta  giorni  dalla presentazione dell'istanza. Scaduto infruttuosamente tale termine, il ricorso si intende respinto.

Se il difensore civico o la  Commissione per l'accesso ritengono illegittimo il diniego o il differimento,  ne informano il richiedente e lo comunicano all'autorità disponente. Se questa non emana il provvedimento confermativo motivato entro  trenta giorni dal ricevimento della comunicazione  del  difensore  civico  o della Commissione, l'accesso e' consentito. 

Qualora  il  richiedente l'accesso si sia rivolto al difensore civico o alla  Commissione,  il termine di cui al comma 5 decorre dalla data di ricevimento, da parte del richiedente, dell'esito della sua istanza al difensore  civico  o alla Commissione stessa.

Se  l'accesso  e'  negato  o  differito  per motivi inerenti ai dati  personali  che  si  riferiscono  a  soggetti terzi, la Commissione provvede, sentito il Garante per la  protezione dei dati personali, il quale si pronuncia entro il termine  di  dieci giorni dalla richiesta, decorso inutilmente il  quale  il  parere  si intende reso.

Qualora un procedimento di cui  alla  sezione  III  del capo I del titolo I della parte III del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, o di cui agli articoli 154, 157, 158,  159  e  160  del medesimo decreto legislativo n. 196 del 2003, relativo al trattamento pubblico di dati personali da parte di una pubblica  amministrazione, interessi l'accesso ai documenti amministrativi, il  Garante  per  la protezione dei dati personali chiede il parere,  obbligatorio  e  non vincolante,   della   Commissione   per   l'accesso   ai    documenti amministrativi.

La richiesta di parere sospende  il  termine  per  la pronuncia del Garante sino all'acquisizione del  parere,  e  comunque per non oltre quindici giorni. Decorso inutilmente detto termine,  il Garante adotta la propria decisione. 

Le   controversie relative all'accesso   ai    documenti amministrativi sono disciplinate  dal  codice del processo amministrativo”.

Come si esercita il diritto di accesso

La norma di cui all’art. 25 della Legge sul procedimento reca una disciplina dettagliata sulle modalità di esercizio del diritto di accesso.

Viene infatti stabilito che il diritto di accesso “si esercita mediante esame  ed  estrazione di copia dei documenti  amministrativi".

L’esame dei documenti è gratuito, ma è necessario rimborsare il costo di riproduzione del documento, nonché eventuali spese relative a marche da bollo, diritti di ricerca e di visura.

La richiesta di accesso deve essere corredata da opportuna motivazione e va inoltrata all’amministrazione che ha prodotto il documento e che lo detiene.

L’aspetto relativo alla motivazione della richiesta di accesso non è di poco conto, in quanto l’accesso disciplinato dalla legge 241/90 si deve necessariamente fondare su un interesse concreto e attuale del richiedente, collegato al documento amministrativo oggetto della richiesta di accesso.

Rifiuto, differimento e limitazione del diritto di accesso

La pubblica amministrazione può opporre diniego alla richiesta di accesso ovvero disporne il differimento o talune limitazioni. Ciò è ammesso nei limiti stabiliti dall’art. 24 della Legge 241/90.

All’art. 24 sono invero contenute specifiche limitazioni al diritto di accesso.

Non sono accessibili:

• i documenti coperti da segreto di  Stato;
• i documenti relativi ai procedimenti tributari;
• i documenti relativi all'attività  della  pubblica  amministrazione diretta all'emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione;
• i documenti relativi ai procedimenti  selettivi,  contenenti informazioni di carattere psicoattitudinale relativi a terzi.

Con regolamento, il Governo può inoltre prevedere ulteriori ipotesi in cui possa essere negato l'accesso ai documenti amministrativi:

• quando dalla loro divulgazione possa derivare una lesione alla sicurezza e  alla difesa nazionale;
• quando l'accesso possa arrecare  pregiudizio  ai  processi  di attuazione   della   politica monetaria e valutaria;
• quando i  documenti  riguardino  le  attività  strumentali  alla tutela dell'ordine pubblico,  alla  prevenzione  e  alla  repressione della  criminalità;
• quando  i  documenti  riguardino  la  vita   privata   di persone fisiche e persone giuridiche, con   particolare   riferimento   agli   interessi epistolare,  sanitario,  professionale,  finanziario,  industriale  e commerciale di cui siano in concreto titolari;
• quando  i  documenti  riguardino  l'attività di contrattazione collettiva nazionale di  lavoro.

Inoltre, non sono accessibili le informazioni che detiene la pubblica amministrazione che non abbiano la forma di documento amministrativo, salvo si tratti di accesso ai dati personali, secondo quanto previsto dal decreto legislativo 30 giugno 2003, n.196.

Se la pubblica amministrazione respinge una richiesta di accesso, a chi ci si può rivolgere?

La Legge 241/90 prevede due strade possibili nell’ipotesi in cui venga respinta una richiesta di accesso:

• ricorso al difensore civico;
• ricorso al TAR.

Vediamole nello specifico.

Diniego di accesso agli atti e difensore civico

Una volta che siano decorsi inutilmente trenta giorni  dalla  richiesta,  questa  deve essere considerata respinta.

Se la pubblica amministrazione oppone un diniego all’accesso, sia esso espresso o tacito, oppure oppone un differimento o limitazioni allo stesso, ci si può rivolgere al difensore civico  competente .

Il difensore civico dovrà riesaminare la determinazione dell’amministrazione.

Qualora siano coinvolte amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, la richiesta è inoltrata presso la Commissione per l'accesso e presso l'amministrazione resistente.

Entro trenta giorni la Commissione per l’accesso o il difensore civico devono pronunciarsi, e se il termine scade senza alcun cenno, allora il ricorso si intende respinto.

Nell’ipotesi in cui, invece, il difensore civico o la Commissione ritengano il diniego illegittimo, informano il richiedente in merito e fanno opportuna comunicazione all’autorità.

Se l’autorità, entro trenta giorni, non emana il provvedimento confermativo motivato, l’accesso è consentito.

L’accesso può essere negato o differito anche per motivi relativi alla tutela dei dati personali.

In questo caso, entra in gioco il contributo del Garante per la privacy.

Il Garante  per  la protezione dei dati personali chiede il parere della Commissione per l'accesso  ai  documenti amministrativi e successivamente adotta la propria decisione.

Diniego di accesso agli atti e ricorso al TAR

L’altra strada percorribile in caso di diniego all’accesso è quella del ricorso al TAR.

Nel Codice del processo amministrativo (Decreto Legislativo 2 luglio 2010, n.104) è prevista una disciplina specifica sul punto all’art. 116 del Codice di procedura civile.

Viene infatti disposto che “contro le determinazioni e il silenzio sulle  istanze  di accesso ai documenti amministrativi, nonché per la tutela del diritto di accesso civico connessa all'inadempimento  degli  obblighi di trasparenza”, il ricorso deve essere proposto  entro  trenta  giorni  “dalla conoscenza della determinazione  impugnata o dalla formazione  del silenzio, mediante notificazione all'amministrazione e ad  almeno  un controinteressato”.

Entro trenta giorni vanno proposti ricorsi incidentali o motivi aggiunti.

Il  giudice  decide  con  sentenza   in   forma   semplificata “e se sussistono i presupposti, ordina l'esibizione e,  ove  previsto, la pubblicazione dei documenti richiesti, entro un termine non superiore, di norma, a trenta  giorni,  dettando,  ove  occorra,  le relative modalità”.