Il Consiglio di Stato dice no ai cartelloni con il prezzo medio del carburante

Con una recentissima sentenza molto interessante del 23 febbraio 2024, il Consiglio di Stato ha dichiarato l’illegittimità della previsione contenuta nel decreto del Ministero delle Imprese e del Made in Italy del 31 marzo 2023, che stabiliva l’obbligo giornaliero per i distributori di carburante di esporre il prezzo medio sui cartelloni.

La norma in questione è contenuta nell’art. 7 del D.M. 31 marzo 2023.

Secondo la previsione in esame, gli esercenti l'attività di vendita al pubblico di carburante hanno l’obbligo di esporre “con adeguata evidenza” un cartellone riportante i prezzi medi, relativi alle tipologie di carburanti disponibili presso il proprio punto vendita, e devono assicurarne l'aggiornamento con frequenza giornaliera.

Gli esercenti devono esporre i prezzi medi entro le ore 10,30, se  l'orario  di  apertura è  precedente o contestuale alle ore  8,30;  qualora  l'orario  di   apertura   sia successivo alle ore 8,30, gli esercenti devono esporre i prezzi medi entro le due ore successive all'apertura; in caso di apertura 24 ore su  24, gli esercenti devono esporre i prezzi medi entro le ore 10,30.

I prezzi medi devono essere esposti  secondo  il seguente ordine dall'alto verso  il  basso:

• gasolio;
• benzina;
• GPL;
• metano.

Ebbene, il Consiglio di Stato,  con sentenza del 23 febbraio 2024, n. 1806, ha stabilito l’illegittimità dell’art. 7 del d.m. 31 marzo 2023, in riferimento alla previsione dell’obbligo giornaliero di esposizione del cartello con i prezzi medi del carburante, poiché tale obbligo non è sancito dalla legge.

Di conseguenza, i distributori di carburante non saranno più gravati dall’obbligo quotidiano di aggiornamento dei prezzi medi sui cartelloni.

Vediamo, in dettaglio, le motivazioni alla base della decisione del Consiglio di Stato.

I fatti di causa

Con ricorso del 2023 alcune Federazioni e società chiedevano al Tar per il Lazio l’annullamento:

– del decreto del Ministero delle Imprese e del Made in Italy del 31 marzo 2023, recante “Modalità dell’obbligo di comunicazione dei prezzi praticati dagli esercenti l’attività di vendita al pubblico di carburante per autotrazione”;

– di ogni atto presupposto, consequenziale o comunque connesso rispetto a quello impugnato.

A sostegno dell’impugnativa avverso il d.m. 31 marzo 2023, si sosteneva, tra l’altro, che il d.m. fosse stato adottato in assenza del preventivo parere obbligatorio del Consiglio di Stato e della prescritta comunicazione al Presidente del Consiglio dei Ministri.

Con sentenza n. 16777/2023 il Tar per il Lazio accoglieva il ricorso, annullando, per l’effetto, il decreto del Ministero delle Imprese e del Made in Italy del 31 marzo 2023.

Avverso la sentenza del Tar per il Lazio n. 16777/2023 proponeva appello il Ministero delle Imprese e del Made in Italy.

La sentenza del Consiglio di Stato

Secondo il Consiglio di Stato, l’appello del Ministero è fondato.

Il Supremo Consesso della giustizia amministrativa ha analizzato, tuttavia, in maniera preliminare, la natura del d.m. per stabilire eventuali profili di illegittimità relativi alle sue modalità di approvazione.

Come ha specificato il Consiglio di Stato, l'atto amministrativo generale e il regolamento non sono equivalenti, in quanto “il primo, a differenza dell'altro, non pone alcuna disciplina generale e astratta dei rapporti giuridici e non innova l'ordinamento giuridico” (Cons. Stato, sez. V, 16/10/1997, n. 1145)".

Per il Consiglio di Stato, in particolare, il “d.m. 31 marzo 2023 non innova una volta e per sempre l’ordinamento, ma si riserva di disciplinare singoli aspetti attuativi di dettaglio, secondo le esigenze”.

Il d.m. 31 marzo 2023, in pratica, “non fa altro che riprodurre in larga misura i contenuti previsti dal d.l. n. 5/2023 (salvo alcuni aspetti che lo rendono illegittimo in parte qua, come si dirà più avanti) di cui costituisce una mera esplicazione di modalità operative”.

Come rilevato dall’appellante, il d.m. impugnato riproduce in gran parte anche un precedente d.m. del 2010 per il quale non era stata osservata la procedura di approvazione prevista dall’art. 17 della legge n. 400/1988.

Per questo motivo, il Consiglio di Stato ha concluso per la non necessaria sottoposizione al procedimento della norma di rango regolamentare.

In definitiva, quindi, per il Consiglio di Stato, il d.m. 31 marzo 2023 non ha natura regolamentare e la relativa procedura di approvazione non ha violato i commi 3 e 4 dell’art. 17 della l. 400/1988.

Il Consiglio di Stato è poi passato ad analizzare il cuore della vicenda, e più nello specifico, la modalità di pubblicizzazione del prezzo medio dei carburanti a livello regionale (o nazionale in autostrada) imposto agli esercenti con frequenza giornaliera (art. 7 del d.m. 31 marzo 2023).

Per quanto riguarda la ratio della misura, il Consiglio di Stato muove da quanto affermato dal Presidente dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM), il 27 gennaio 2023, davanti alla X Commissione “Attività produttive” della Camera dei Deputati in sede di audizione nell’ambito dell’esame del d.l. n. 5/2023. 

“In via preliminare, va osservato che in un settore come quello della distribuzione dei carburanti al dettaglio, la conoscibilità da parte dei consumatori dei prezzi praticati dal distributore è da considerarsi obiettivo auspicabile sia al fine di consentire ad essi una scelta pienamente consapevole e informata, sia come elemento in grado di stimolare e sostenere la dinamica competitiva tra gli impianti di distribuzione, consentendo agli stessi consumatori di svolgere efficacemente la funzione di selezione delle offerte sul mercato.

Per questo, l’Autorità ritiene condivisibile l’approccio perseguito dalla normativa preesistente, in particolare dalla legge n. 99 del 2009 che, all’art. 51, definisce le “Misure per la conoscibilità dei prezzi dei carburanti”, prevedendo per ciascun distributore un obbligo di comunicazione periodico al Ministero dei prezzi praticati e la loro pubblicazione sul sito internet del Ministero stesso.

Coerentemente, l’Autorità accoglie con favore la ratio delle previsioni di cui ai commi 4 e 5 del citato articolo 1 volte, rispettivamente, a rendere più forte il controllo sull’applicazione (talvolta imperfetta) di tali misure e a contribuire al finanziamento dell’infrastruttura informatica e telematica per la rilevazione dei prezzi dei carburanti.

Al contempo, l’Autorità intende richiamare l’attenzione sul comma 2 dell’articolo 1.

Ai sensi di tale previsione “il Ministero delle imprese e del made in Italy, ricevute le comunicazioni sui prezzi dei carburanti di cui all’art. 51, comma 1, della legge 23 luglio 2009, n. 99, provveda alla elaborazione dei dati, calcoli la media aritmetica, su base regionale e delle province autonome, dei prezzi comunicati e ne curi la pubblicazione nel proprio sito internet istituzionale”.

Per effetto di tale disposizione, la disciplina relativa alle tabelle di pubblicizzazione dei prezzi esposte presso i punti vendita viene ad essere modificata, integrandosi il precedente obbligo di esporre i prezzi dei carburanti presso ciascun punto vendita con l’indicazione della media aritmetica dei prezzi di riferimento.

La previsione in esame risulta certamente apprezzabile alla luce della specifica finalità perseguita: come già osservato, infatti, la trasparenza informativa sul prezzo dei prodotti petroliferi assume un ruolo cruciale per i consumatori.

In particolare, informazioni puntuali, chiare, certe e tempestive sul prezzo applicato dal distributore rendono il consumatore soggetto attivo in grado di valutare correttamente le offerte.

Tuttavia, l’Autorità ritiene utile rappresentare a codesta Commissione che l’introduzione, in capo agli esercenti, dell’obbligo dell’indicazione, accanto al prezzo di vendita praticato, del prezzo medio regionale calcolato dal Ministero, appare suscettibile di presentare anche talune possibili controindicazioni.

Sul punto, va rilevato infatti che la media aritmetica del prezzo regionale risulta molto poco rappresentativa dell’effettivo contesto competitivo in cui un impianto di distribuzione di carburanti opera.

In particolare, come indicato dalla prassi dell’Autorità (e in generale delle autorità antitrust anche in ambito internazionale), un impianto di distribuzione di carburanti risulta effettivamente in concorrenza soltanto con gli impianti situati a pochi chilometri di distanza (o, alternativamente, raggiungibili in un tempo di percorrenza limitato), in quanto soltanto gli impianti più vicini possono costituire una concreta alternativa per il consumatore che necessita di rifornire la propria vettura.

La dimensione regionale risulta, in altri termini, di gran lunga eccedente l’insieme dei distributori di carburanti che effettivamente potrebbero risultare, per i consumatori, alternativi a un dato impianto.

Potrebbe pertanto facilmente verificarsi che, per motivi collegati ai costi e alla logistica, alla densità di distributori, nonché al livello della domanda, il prezzo in una determinata sotto-zona sia diverso da quello medio regionale, che quindi costituirebbe, in questo senso, un indicatore non rappresentativo della situazione locale e, come tale, poco utile al consumatore.

A ciò si aggiunga che la doppia cartellonistica prevista, al di là dei possibili oneri aggiuntivi per gli esercenti, potrebbe perfino indurre in confusione alcuni consumatori.

Per altro verso, la diffusione presso gli esercenti di un prezzo medio regionale – a prescindere dalla rappresentatività di tale dato – rischia di ridurre la variabilità di prezzo in quanto potrebbe essere utilizzata dalle imprese per convergere automaticamente su un “prezzo focale” – verosimilmente assestatosi a un livello sufficientemente capiente – che ci si attende possa venire automaticamente seguìto da tutti i distributori concorrenti, in quanto potrebbe fornire un parametro chiaro da seguire per evitare una “guerra di sconti” che andrebbe a beneficio ai consumatori.

Alla luce di ciò, dunque, l’Autorità accoglie con favore un ulteriore potenziamento delle misure di visibilità dei prezzi praticati dai singoli distributori, con le rilevazioni ministeriali e la diffusione tramite strumenti tradizionali o telematici; ritiene, tuttavia, che non vi sia necessità di introdurre un meccanismo di calcolo e di diffusione di valori di riferimento medi, atteso che appaiono incerti i benefici per i consumatori a fronte invece di un possibile rischio di riduzione degli stimoli competitivi”.

Sulla base di tali premesse il Consiglio di Stato ha svolto alcune considerazioni.

Il costo medio regionale (o nazionale in autostrada), secondo il Consiglio di Stato, “è solo una delle informazioni fornite al consumatore in ogni punto vendita (insieme, ad esempio, al costo delle diverse tipologie di carburanti, al costo del “servito”, e così via)”.

Come sottolineato dalla stessa AGCM nel documento riportato sopra, “l’esposizione di una pluralità di prezzi può confondere il consumatore invece di aiutarlo ad assumere la soluzione migliore nel proprio interesse”.

Con la Direttiva del Consiglio dei Ministri del 16 febbraio 2018 è stata approvata la “Guida all'analisi e alla verifica dell'impatto della regolamentazione, in attuazione del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 15 settembre 2017, n. 169”.

La Guida, secondo il Consiglio di Stato, “lascia chiaramente intendere che mettere a disposizione maggiori informazioni non necessariamente conduce il consumatore a compiere scelte più razionali”.

Anche perché, ha chiarito il Consiglio di Stato, “ormai occorre revocare in dubbio l’effettiva esistenza di un consumatore medio corrispondente all’«homo oeconomicus» informato e perfettamente razionale quando le più recenti ricerche in materia di razionalità limitata hanno dimostrato come le persone agiscono spesso riducendo le informazioni necessarie con decisioni “irragionevoli” se parametrate a quelle che sarebbero prese da un soggetto ipoteticamente attento ed avveduto”.

Il prezzo medio, ha chiarito il Supremo consesso della giustizia amministrativa, “comunica unicamente un dato: ovvero che in ambito regionale (o nazionale, in autostrada) esistono dei distributori che praticano prezzi più bassi (o anche più alti) di quelli praticati dal distributore presso il quale il consumatore si trova nel momento in cui vede il cartello del prezzo medio. Ma il consumatore non sa (semplicemente leggendo il cartello del prezzo medio) dove sia il distributore che pratica prezzi inferiori: potrebbe essere anche a centinaia di chilometri di distanza nella stessa regione. Come rilevato dal Presidente AGCM nella citata audizione, un impianto di distribuzione di carburanti risulta effettivamente in concorrenza soltanto con gli impianti situati a pochi chilometri di distanza (o, alternativamente, raggiungibili in un tempo di percorrenza limitato), in quanto soltanto gli impianti più vicini possono costituire una concreta alternativa per il consumatore che necessita di rifornire la propria vettura”.

Inoltre, “In ogni caso l’informazione relativa al costo medio dei carburanti è disponibile per il consumatore che voglia conoscerlo: è sufficiente collegarsi al sito  per conoscere non solo il prezzo medio regionale ma anche la collocazione dei singoli distributori che praticano i prezzi più bassi in una determinata zona. In altri termini, il consumatore che voglia conoscere il prezzo medio dei carburanti ma anche sapere dove è più conveniente rifornirsi di benzina può consultare su Internet il sito predisposto dallo stesso Ministero (ai sensi dell’art. 6, comma 1, dello stesso d.m. 31 marzo 2023). In alternativa può consultare una delle tante app che offrono questo servizio scaricabili dagli “store” di distribuzione digitale e installabili sullo smartphone”.

Fatte queste premesse, il Consiglio di Stato è passato ad affrontare il motivo di appello.

Il d.l. 5/2023 (art. 1, comma 3) ha previsto che gli esercenti l'attività di vendita al pubblico di carburante espongano con adeguata evidenza cartelloni riportanti i prezzi medi di riferimento, ma non ha previsto che l’aggiornamento debba avvenire con cadenza giornaliera: tale prescrizione è stata introdotta dal d.m. 31 marzo 2023.

Tale disposizione, tuttavia, per il Consiglio di Stato è “manifestamente irragionevole e sproporzionata”: “Per un verso si impone di rendere conoscibile nei singoli punti vendita una informazione che il consumatore può avere (in forma ben più completa visto che è possibile sapere anche quale distributore applica i prezzi più bassi nella zona di riferimento) collegandosi al sito del Ministero (vedi supra) ovvero scaricando delle app; per altro verso si addossano i relativi costi informativi unicamente in capo ai distributori imponendo loro degli oneri irragionevoli e sproporzionati rispetto alla limitata utilità che l’informazione relativa al prezzo medio, in sé considerata, può avere”.

Per questa ragione, secondo il Consiglio di Stato, l’art. 7 del d.m. 31 marzo 2023 è illegittimo e deve essere annullato.

Infine, i Giudici di Palazzo Spada hanno specificato che: “In sede di riedizione del potere, il Ministero dovrà valutare le misure più idonee ad attuare quanto previsto dal decreto legge senza gravare i distributori di oneri eccessivi e impropri rispetto alla effettiva utilità di rendere conoscibile presso il singolo distributore il prezzo medio regionale. Un’ipotesi potrebbe essere quella suggerita dalla Confesercenti ovvero di posizionare in evidenza direttamente sugli impianti un QR-code che rinvii al sito del Ministero nella parte in cui fornisce le informazioni sui prezzi praticati in zona”.