Consiglio dell’Unione europea: come funziona e che compiti ha

Il Consiglio dell’Unione europea, spesso definito anche semplicemente “Consiglio”, è un organo intergovernativo poiché è l'unico tra le istituzioni comunitarie a essere composto dai ministri appartenenti agli Stati membri.

Nonostante il nome simile, il Consiglio dell’Unione europea non deve essere confuso con il Consiglio europeo che, al contrario, solo più di recente è stato formalmente ricompreso nell’apparato istituzionale comunitario e non esercita la funzione legislativa.

Il Consiglio dell’Unione europea si riunisce a Bruxelles, ad eccezione di aprile, giugno e ottobre in cui le sessioni di lavoro si tengono a Lussemburgo.

Che cos’è il Consiglio dell’Unione europea

Il Consiglio dell’Unione europea è una delle principali autorità decisionali dell’Ue e assolve la funzione legislativa congiuntamente al Parlamento europeo (cd. procedura di codecisione), rappresentando i governi degli Stati membri e perseguendo gli interessi dei cittadini europei.

In origine il Consiglio era anche conosciuto con il nome di “Consiglio dei ministri dell’Unione europea”, incarnando così la sua natura tipicamente intergovernativa.

Il Consiglio dell’Unione europea ha sede a Bruxelles presso il Palazzo Europa (inaugurato nel 2017) e il Palazzo Justus Lipsius. Diversamente, nei mesi di aprile, giugno e ottobre, si riunisce a Lussemburgo.

Gli Stati membri, a turno, detengono la presidenza del Consiglio dell’Unione europea e si alternano con cadenza semestrale, coordinando congiuntamente i lavori.

Con lo scopo di poter assicurare continuità alle politiche Ue, la presidenza viene esercitata in maniera collaborativa dal cd. trio, ovvero da gruppi di tre Stati membri. Il sistema di esercizio condiviso ricalca la troika, secondo cui il Presidente in carica è assistito dal rappresentante dello Stato dell’incarico precedente e da quello del mandato successivo.

A partire da gennaio 2024, la Presidenza del Consiglio dell’Unione europea è assunta dal Belgio con il motto “Proteggere. Rafforzare. Preparare.” L'attuale tridente è composto da Spagna (secondo semestre 2023), Belgio (primo semestre 2024) e Ungheria (secondo semestre 2024).

L’Italia ha assunto la presidenza negli anni 2003 e 2014, mentre la prossima è attesa per il semestre gennaio-giugno 2028.

La Decisione (UE) 2016/1316 Del Consiglio del 26 luglio 2016 ha stabilito le modalità di esercizio delle prossime presidenze del Consiglio allegando il relativo “Progetto di tabella delle presidenze del Consiglio”:

I compiti

Vediamo di seguito quali poteri esercita il Consiglio.

Il Consiglio dell’Unione europea è investito della funzione legislativa che esercita in codecisione con il Parlamento europeo, allo scopo di controbilanciare vicendevolmente gli interessi degli Stati membri e dei cittadini europei.

Per questo motivo, è chiamato a esaminare le proposte legislative presentate dalla Commissione europea e successivamente ad adottare regolamenti, direttive e decisioni.

Insieme al Parlamento europeo, il Consiglio esercita la funzione di bilancio dell'Ue (art. 16 TUE).

Ulteriormente, il Consiglio assicura la definizione e il coordinamento delle politiche principali comunitarie, alla stregua delle condizioni stabilite nei Trattati.

Su impulso delle linee guida strategiche delineate dal Consiglio europeo, il Consiglio sviluppa la politica estera e di sicurezza comune dell'Ue.

E’ opportuno specificare, però, che il Consiglio è in grado di esprimere una propria volontà scevra dall’orientamento intrapreso dagli Stati che lo compongono e ciò anche nel caso in cui le decisioni vengano adottate all’unanimità dei consensi espressi: infatti, uno Stato può decidere di impugnare la decisione del Consiglio anche nel caso in cui il proprio rappresentante abbia votato a favore (per esempio, Italia contro Consiglio, causa 166/78, sentenza 12 luglio 1979).

Diversamente, invece, il Consiglio assume il ruolo di conferenza diplomatica nel corso della quale i rappresentanti membri adottano le deliberazioni perseguendo interessi nazionali e non in qualità di membri dell’organo comunitario.

Tali atti possono essere sì assimilati ad accordi semplificati, ma sono il frutto delle politiche di cooperazione intergovernativa e non affondano le proprie radici in fondamenti giuridici designati dai Trattati.

Questo non significa che questi atti alterino le competenze attribuite all’Unione europea, ma al contrario intendono coadiuvare il meccanismo di sviluppo del sistema dei Trattati, dando così impulso a nuove strategie di indirizzo.

Come è composto il Consiglio dell’Unione europea

Ai sensi dell’art. 16 del Trattato sull’Unione europea, il Consiglio è composto da un rappresentante ministeriale di ciascuno Stato membro.

La ragione risiede nel fatto di consentire la partecipazione di figure di rango ministeriale nazionale che, tuttavia, non occupino poltrone presso il governo centrale dello Stato, intendendo incentivare anche la partecipazione ai membri di organi di governo appartenenti a enti territoriali autonomi (Regioni, Länder).

La formazione del Consiglio è variabile poiché svolge i propri lavori a seconda delle materie iscritte all’ordine del giorno e riunendosi in dieci formazioni con cadenze diverse:

• Agricoltura e pesca, in tema di produzione alimentare, sviluppo rurale e gestione della pesca e dell’agricoltura. Le sessioni, generalmente, si svolgono 1 volta al mese;
• Competitività, le cui aree di intervento sono il mercato interno, l’industria, lo spazio e la ricerca e innovazione. I lavori si tengono almeno 4 volte all’anno;
• Economia e finanza, noto anche con l’acronimo ECOFIN, si occupa delle tematiche inerenti la fiscalità e la regolamentazione economica. I lavori, di prassi, avvengono 1 volte al mese;
• Ambiente, in tema di uso prudente delle risorse, tutela della biodiversità e protezione della salute umana. Annualmente vengono organizzate all’incirca 4 sessioni di lavoro;
• Occupazione, politica sociale, salute e consumatori (EPSCO) i cui temi spaziano dagli affari sociali alle politiche occupazionali. Le sessioni sono solitamente 4 all’anno, di cui 2 focalizzate sui temi delle politiche sociali e dell'occupazione;
• Istruzione, gioventù, cultura e sport che funge da pietra angolare delle politiche nazionali e luogo di confronto delle diverse esperienze;Affari esteri presieduta dai ministri della difesa, della cooperazione allo sviluppo e alle politiche commerciali comuni. Allo stato attuale l’incarico è assunto da Josep Borrell Fontelles;
• Affari generali con un ruolo di coordinamento e preparazione delle riunioni del Consiglio europeo;
• Giustizia e affari interni (GAI), le cui tematiche sono la cooperazione giudiziaria in materia civile e penale, gestione delle frontiere e dei flussi migratori, cooperazione delle forze di polizia, protezione civile. Le riunioni si svolgono regolarmente ogni 3 mesi;
• Trasporti, telecomunicazioni e energia (TTE), in materia di mercati e infrastrutture, reti transeuropee, energia, concorrenza delle comunicazioni e cybersicurezza.

Il Consiglio dell’Unione europea si riunisce su convocazione del Presidente e su iniziativa propria o di uno Stato membro.

Regolarmente, le sedute sono pubbliche quando abbiano a oggetto un progetto legislativo ma non vi è un obbligo analogo quando i lavori riguardino tematiche differenti.

Ogni sessione del Consiglio è divisa in due parti: la prima dedicata alle attività legislative, la seconda alle attività non legislative (art. 16, par. 8, TUE).

Il Presidente stabilisce l’ordine del giorno suddiviso in A, ovvero i punti per i quali è necessario avvenire all’approvazione da parte del Consiglio, anche senza dibattito (come nel caso in cui l’accordo sia stato già raggiunto in sede di COREPER); e in B per i quali è necessario un dibattito e che, in assenza di accordo, vengono rinviati al COREPER con la richiesta di ulteriori approfondimenti.

Il funzionamento

Su richiesta di un membro del Consiglio oppure della Commissione, il Presidente avvia la procedura di voto per le tematiche oggetto di discussione.

In caso di affari urgenti e circostanze particolari, su decisione congiunta del Consiglio e del COREPER (art. 12 regolamento interno), la decisione può avvenire adottando “una votazione espressa per iscritto”.

Nel caso in cui la tematica in esame sia stata proposta su impulso della Commissione, questa al pari dovrà esprimere il proprio consenso per la cd. procedura scritta normale.

Diversamente, il Consiglio può ricorrere alla procedura scritta semplificata (cd. procedura di approvazione tacita) in caso di:

• risposta a un’interrogazione scritta;
• nomina dei membri del Comitato economico e sociale e del Comitato delle Regioni;
• decidere di consultare organi e istituzioni, così come demandato dai Trattati.

Per la validità delle deliberazioni non viene precisato un quorum, purchè sia rispettata la maggioranza degli aventi diritto al voto che siedono nel Consiglio (art. 11 regolamento interno).

Le astensioni non impediscono le adozioni, a differenza invece delle assenze di un membro che non abbia provveduto ad assegnare la propria delega.

Veniamo adesso ai sistemi di votazioni previsti dai Trattati.

La maggioranza semplice

Il sistema di votazione a maggioranza semplice trova scarsa applicazione e solo in alcuni casi specifici descritti dal Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea:

• organizzazione del segretariato generale (art. 240, co. 2);
• questioni procedurali e per l'adozione del suo regolamento interno (art. 240, co. 3);
• chiedere alla Commissione di procedere a tutti gli studi che esso ritiene opportuni ai fini del raggiungimento degli obiettivi comuni (art. 241);
• deliberare lo statuto dei comitati previsti dai trattati (art. 242).

La maggioranza semplice viene calcolata sul numero dei membri del Consiglio e non sui presenti.

La maggioranza qualificata

Il sistema di votazione a maggioranza qualificata, stando alla ponderazione attribuita a ogni Stato membro in ragione dell’estensione geografica, della popolazione e del profilo economico-finanziario, ha subìto nel tempo delle modificazioni dovute all’allargamento dell’Unione europea.

Tale sistema è la regola generale di votazione e si ritiene soddisfatta solo se in presenza di due requisiti:

• il 55% dei voti espressi sono favorevoli, cioè 15 Paesi su 27;
• gli Stati favorevoli incarnano almeno il 65% della popolazione UE.

L’astensione viene considerata come un voto contrario.

L’unanimità

Il sistema di votazione all’unanimità è piena espressione del carattere intergovernativo del Consiglio e ha trovato generale applicazione a partire dal Compromesso di Lussemburgo (1966).

Attualmente rappresenta la regola generale di votazione per le tematiche afferenti la politica estera e la sicurezza comune dell’Unione europea (art. 24 TUE).

Il Comitato dei rappresentanti permanenti (COREPER)

Il Comitato dei rappresentanti permanenti (COREPER) svolge un ruolo essenziale nel corretto funzionamento del Consiglio, così come disposto dall’art. 19 del regolamento interno e dall’art. 240 TFUE.

Il COREPER è composto dai rappresentanti permanenti dei governi con rango di ambasciatori. In quanto tale, si tratta di un organo intergovernativo capace di introiettare gli interessi nazionali dello Stato membro di appartenenza all’interno dei palazzi comunitari.

Il Comitato svolge una funzione di mediazione tra le posizioni dei governi, preparando i lavori del Consiglio e vigilando sulla coerenza dei principi di legalità, proporzionalità e sussidiarietà.

Il rappresentante permanente dello Stato che esercita la presidenza del Consiglio presiede il COREPER, assicurando l’interlocuzione con la Commissione e fungendo da portavoce del Comitato innanzi al Consiglio.

La Commissione europea trasmette la proposta al Consiglio dell’Unione europea avvalendosi direttamente dell’operato del COREPER.

Il presidente del Comitato affida lo studio della tematica a un gruppo di lavoro competente per la materia, con il compito di redigere un rapporto coerente delle posizioni di ciascun governo. Il rapporto finale viene trasmesso nuovamente al presidente del COREPER che lo deposita innanzi al Consiglio.

Qualora il Consiglio oppure la Commissione sollevassero obiezioni oppure fosse necessario provvedere a ulteriori allegati esplicativi prima di avvenire alla decisione, la questione verrebbe rinviata al COREPER.

Per questo motivo, il Comitato dei rappresentanti permanenti è l’interlocutore principale e diretto tra la Commissione e il Consiglio.

La differenza con il Consiglio europeo

Nonostante il nome analogo, il Consiglio dell’Unione europea e il Consiglio europeo non devono essere confusi.

Ecco la differenza: Il Consiglio dell’Unione europea è un'istituzione intergovernativa comunitaria ed è rimesso alla funzione legislativa e di bilancio esercitata di concerto con il Parlamento europeo.

Il Consiglio europeo, invece, solo grazie al Trattato di Lisbona è stato formalmente definito come organo dell’apparato istituzionale e la sua priorità è la definizione della strategia e dell’indirizzo comunitario.

Dedicato a Camilla, Giulia, Margherita, Gabriella, Nicolò e Lorenzo per aver condiviso insieme questa bellissima esperienza.