Art. 81 della Costituzione italiana: commento e spiegazione

L’art. 81 della Costituzione italiana contiene una serie di disposizioni fondamentali per l’economia del nostro Paese, in primo luogo il principio dell’equilibrio dei bilanci.

L’attuale formulazione dell’art. 81 Cost. è frutto di una importante modifica attuata con legge costituzionale n. 1 del 2012, con cui è stato introdotto il principio citato, in attuazione degli impegni assunti dal nostro Stato in ambito europeo.

Con il Patto europlus, infatti, gli Stati aderenti si sono impegnati a introdurre nel proprio ordinamento i principi in materia di bilancio contenuti nel Patto di stabilità e crescita (PSC).

Nel Patto di stabilità e crescita è stabilito che i Paesi aderenti devono poter vantare un saldo di bilancio a medio termine prossimo al pareggio o positivo.

Con la modifica dell’art. 81 della Costituzione, dunque, il nostro Stato ha introdotto il principio dell’equilibrio dei bilanci, stabilendone ampiezza e portata.

Il richiamo effettuato nel testo costituzionale non è dunque al principio di pareggio di bilancio, ma a quello dell’equilibrio dei bilanci, che presenta elementi di maggiore elasticità ed è pienamente rispondente alle richieste formulate in ambito europeo, con il Patto di stabilità e crescita, laddove viene fatto espresso riferimento a “un saldo di bilancio a medio termine prossimo al pareggio o positivo”.

Vediamo, in dettaglio, qual è il testo attuale dell’art. 81 della Costituzione italiana, quale era prima della modifica del 2012 e quale è il percorso normativo che ha condotto alla riforma costituzionale.

Art. 81 della Costituzione: testo ufficiale e aggiornato

Ecco il testo aggiornato dell’articolo 81 della Costituzione italiana:

“Art. 81 della Costituzione.

Lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico.

Il ricorso all’indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali.

Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte. Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo.

L’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi.

Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale”.

Il percorso normativo che ha condotto alla modifica dell’art. 81 della Costituzione italiana

L’art. 81 della Costituzione italiana è stato oggetto di una fondamentale modifica, attuata con legge costituzionale n. 1 del 2012.

La modifica era volta all’introduzione nel nostro ordinamento del principio dell’equilibrio dei bilanci, in attuazione degli obblighi assunti dal nostro Paese in virtù dell’adesione al Patto di stabilità e crescita (PSC).

Vediamo, in dettaglio, cosa è stato stabilito con il Patto di stabilità e crescita e quali sono stati gli step successivi che hanno infine condotto alla riforma costituzionale.

Il Patto di stabilità e crescita (PSC)

Il Patto di stabilità e crescita (PSC) è il riferimento normativo principale sul tema, in quanto con l’adozione dello stesso sono state poste una serie di regole fondamentali per i Paesi aderenti in materia di bilancio.

Con l’espressione “Patto di stabilità e crescita” si fa riferimento a tre atti normativi: la Risoluzione del Consiglio Europeo del 17 giugno 1997 e i due Regolamenti del Consiglio Europeo, uno sul rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio e l'altro sulle modalità d'attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi.La Risoluzione del Consiglio Europeo del 17 giugno 1997

Nella Risoluzione del 1997, il Il Consiglio europeo “invita solennemente le parti, e cioè gli Stati membri, il Consiglio dell'Unione europea e la Commissione delle Comunità europee, ad attuare il trattato e il patto di stabilità e crescita in modo rigoroso e tempestivo”.

Viene inoltre precisato che la Risoluzione “costituisce per le parti che attueranno il patto distabilità e crescita un orientamento politico rigoroso”.

La misura dell’impegno che le parti sono si sono assunte è chiara: le parti “si impegnano a rispettare l'obiettivo, indicato nei loro programmi di stabilità o di convergenza , di un saldo di bilancio a medio termine prossimo al pareggio o positivo ed ad adottare le misure correttive del bilancio che ritengono necessarie per conseguire gli obiettivi dei programmi di stabilità o convergenza, ogniqualvolta dispongano di informazioni che indichino un divario significativo, effettivo o presunto rispetto a detti obiettivi”.

L’obiettivo cui i Paesi aderenti devono tendere, dunque, è quello del bilancio di medio termine prossimo al pareggio o addirittura positivo.

Qualora tale obiettivo non sia conseguito, i Paesi sono tenuti ad adottare le misure correttive del bilancio che ritengano necessarie per raggiungere gli obiettivi dei programmi di stabilità e convergenza, “non appena ricevano informazioni indicanti il rischio di un disavanzo eccessivo”.

Sono indicate, inoltre, le tempistiche entro cui attuare tale correzione.

La correzione “deve essere completata non oltre l'anno successivo alla constatazione del disavanzo eccessivo, salvo quando sussistano particolari circostanze”.

Il Consiglio, in particolare, è tenuto a raccomandare “la correzione tempestiva dei disavanzi eccessivi non appena si manifestino, comunque entro l' anno successivo alla constatazione , salvo sussistano circostanze particolari” ed “è invitato ad irrogare sempre sanzioni allo Stato membro partecipante che non adotti le misure necessarie per porre termine alla situazione di disavanzo eccessivo come raccomandato dal Consiglio”.

Come si può facilmente notare, la linea politica indicata con la Risoluzione per gli Stati aderenti è alquanto rigorosa: gli Stati hanno come obiettivo quello di garantire un bilancio prossimo al pareggio o in positivo e devono adoperarsi, qualora non raggiungano i dovuti standard, affinché la situazione di disavanzo venga tempestivamente superata.

Il Regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio

Il Regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio del 7 luglio 1997 è stato adottato per attuare il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio e della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche.

All’articolo 3 è specificato che ciascuno Stato membro partecipante è tenuto a presentare al Consiglio e alla Commissione le informazioni necessarie ai fini dell'esercizio periodico della sorveglianza multilaterale del trattato nella forma di un programma di stabilità, “che costituisce una base essenziale per la stabilità dei prezzi e per una crescita vigorosa, sostenibile e favorevole alla creazione di posti di lavoro”.

Nel programma di stabilità sono contenute le seguenti informazioni:

• “l'obiettivo a medio termine di una situazione di bilancio della pubblica amministrazione, con un saldo prossimo al pareggio o in attivo e il percorso di avvicinamento a tale obiettivo nonché l'andamento previsto del rapporto debito pubblico/PIL”;
• “le principali ipotesi sul previsto andamento dell'economia, nonché sulle altre principali variabili economi-che rilevanti per la realizzazione del programma di stabilità, quali le spese per investimenti pubblici, la crescita reale del PIL, l'occupazione e l'inflazione”;
• “la descrizione dei provvedimenti di bilancio e delle altre misure di politica economica adottati o proposti per conseguire gli obiettivi del programma nonché, per le misure più importanti della manovra di bilancio, una stima dei loro effetti quantitativi sui conti pubblici”;
• “l'analisi delle ripercussioni di eventuali modifiche delle principali ipotesi economiche sulla posizione di bilancio e sul debito”.

Ai sensi dell’articolo 7, invece, viene stabilito che ogni Stato membro non partecipante è tenuto a presentare al Consiglio e alla Commissione le informazioni necessarie ai fini dell'esercizio periodico della sorveglianza multilaterale nella forma di un programma di convergenza, “che costituisce una base essenziale per la stabilità dei prezzi e per una crescita vigorosa, sostenibile e favorevole alla creazione di posti di lavoro”.

Il programma di convergenza contiene:

• “l'obiettivo a medio termine di una situazione di bilancio della pubblica amministrazione, con un saldo prossimo al pareggio o in attivo e il percorso di avvicinamento a tale obiettivo; l'andamento previsto dal rapporto debito pubblico/PIL; gli obiettivi a medio termine di politica monetaria; le relazioni tra tali obiettivi e la stabilità dei prezzi e dei cambi”;
• “le principali ipotesi sul previsto andamento dell'economia, nonché sulle altre principali variabili economiche rilevanti per la realizzazione del programma di convergenza, quali le spese per investimenti pubblici, la crescita reale del PIL, l'occupazione e l'inflazione”;
• “la descrizione dei provvedimenti di bilancio e delle altre misure di politica economica adottati o proposti per conseguire gli obiettivi del programma nonché, per le misure più importanti della manovra di bilancio, una stima dei loro effetti quantitativi sui conti pubblici”;
• “l'analisi delle ripercussioni di eventuali modifiche delle principali ipotesi economiche sulla posizione di bilancio e sul debito”.

Il Regolamento (CE) n. 1467/97 del Consiglio

Il Regolamento (CE) n. 1467/97 del Consiglio del 7 luglio 1997 contiene disposizioni  per l'accelerazione e il chiarimento delle modalità di attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi

All’articolo 3 viene stabilito che, entro due settimane dall'adozione da parte della Commissione della relazione, il comitato economico e finanziario formula un parere.

Qualora la Commissione, sulla base del suddetto parere, ritenga che esista un disavanzo eccessivo, trasmette al Consiglio un parere e una raccomandazione.

Il Consiglio decide in merito all'esistenza di un disavanzo eccessivo e formula contemporaneamente allo Stato membro interessato le raccomandazioni, cui lo Stato deve dare effettivo seguito entro 4 mesi.

La correzione del disavanzo eccessivo deve essere completata nell'anno successivo alla constatazione del disavanzo eccessivo stesso, salvo sussistano circostanze particolari.

Il Patto Europlus

Con il Patto Europlus, firmato il 24 e il 25 marzo 2011, è stato avviato un coordinamento “più stretto” delle politiche economiche per la competitività e la convergenza.

Gli Stati membri partecipanti si impegnano ad adottare tutte le misure necessarie per realizzare una serie di obiettivi:

• stimolare la competitività;
• stimolare l'occupazione;
• concorrere ulteriormente alla sostenibilità delle finanze pubbliche;
• rafforzare la stabilità finanziaria.

Con il Patto Europlus, gli Stati hanno assunto l’obbligo di recepire nelle Costituzioni o nella legislazione nazionale le regole del Patto di stabilità e crescita.

Viene infatti stabilito che: “Gli Stati membri partecipanti si impegnano a recepire nella legislazione nazionale le regole di bilancio dell'UE fissate nel patto di stabilità e crescita. Gli Stati membri manterranno la facoltà di scegliere lo specifico strumento giuridico nazionale cui ricorrere ma faranno sì che abbia una natura vincolante e sostenibile sufficientemente forte (ad esempio costituzione o normativa quadro)”.

Agli Stati membri è stata dunque concessa la facoltà di scegliere lo strumento più efficace “che abbia una natura vincolante e sostenibile sufficientemente forte” per recepire nella legislazione nazionale le regole poste con il Patto di stabilità e crescita.

Il Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria

Il Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria (cd. Fiscal compact) ha segnato un ulteriore passo verso l’adozione di misure comuni in materia di bilancio.

All’art. 1 è specificato che con il Trattato in questione, “le parti contraenti, in qualità di Stati membri dell'Unione europea, convengono di rafforzare il pilastro economico dell'unione economica e monetaria adottando una serie di regole intese a rinsaldare la disciplina di bilancio attraverso un patto di bilancio, a potenziare il coordinamento delle loro politiche economiche e a migliorare la governance della zona euro, sostenendo in tal modo il conseguimento degli obiettivi dell'Unione europea in materia di crescita sostenibile, occupazione, competitività e coesione sociale”.

In base al Patto di bilancio, disciplinato all’art. 3, la posizione di bilancio della pubblica amministrazione di una parte contraente è in pareggio o in avanzo “se il saldo strutturale annuo della pubblica amministrazione è pari all'obiettivo di medio termine specifico per il paese, quale definito nel patto di stabilità e crescita rivisto, con il limite inferiore di un disavanzo strutturale dello 0,5% del prodotto interno lordo ai prezzi di mercato”.

Nell’ipotesi in cui si verifichino deviazioni significative dall'obiettivo di medio termine o dal percorso di avvicinamento a tale obiettivo, è attivato automaticamente un meccanismo di correzione che “include l'obbligo della parte contraente interessata di attuare misure per correggere le deviazioni in un periodo di tempo definito”.

La riforma costituzionale del 2012

La legge costituzionale n. 1 del 2012 è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 23 aprile 2012 ha introdotto importanti modifiche nel Testo costituzionale, attraverso l’introduzione del principio dell’“equilibrio tra entrate e spese di bilancio” ed è entrata in vigore il 1° gennaio 2014.

Tale principio, in primo luogo, è stato introdotto nell’art. 81 Cost, ove è stabilito, al primo comma, che lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del bilancio, tenendo conto delle diverse fasi, avverse o favorevoli, del ciclo economico.

Con la modifica dell’articolo 97 della Costituzione, è stato inoltre introdotto l'obbligo di assicurare l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione Europea, per tutte le pubbliche amministrazioni.

E’ stato poi modificato l’art. 117 Cost. attraverso l’inserimento della materia dell'armonizzazione dei bilanci pubblici nell’ambito delle materie rispetto alle quali lo Stato ha una competenza legislativa esclusiva.

Una ulteriore, importante, modifica, ha interessato l'articolo 119 della Costituzione.

Viene infatti stabilito che l'autonomia finanziaria degli enti territoriali, ovvero Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni deve essere assicurata nel rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci.

Gli enti territoriali devono inoltre concorrere ad assicurare l’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea.

E’ stato inoltre stabilito che Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l’equilibrio di bilancio.

È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti contratti dagli enti territoriali.

Art. 81 della Costituzione prima e dopo la riforma del 2012

La modifica intervenuta con la legge costituzionale del 2012 sul contenuto dell’art. 81 della Costituzione è stata rilevante.

Prima della modifica, infatti, non vi era il riferimento all’equilibrio dei bilanci, successivamente introdotto, né vi era il riferimento ai criteri cui attenersi in ipotesi di ricorso all’indebitamento.

Nella precedente formulazione dell’art. 81 Cost., dunque, era presente la disposizione relativa all’approvazione annuale con legge del bilancio e del rendiconto consuntivo presentati dal Governo e all’esercizio provvisorio del bilancio, che può essere concesso solo con legge e per periodi non superiori a quattro mesi.

Primo e secondo comma dell’art. 81 della Costituzione: il principio dell’equilibrio di bilancio

Al primo comma dell’art. 81 è stabilito che lo Stato è tenuto ad assicurare “l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico”.

Tale statuizione è coerente con quanto sancito dal Patto di stabilità e coerenza che impone agli Stati “un saldo di bilancio a medio termine prossimo al pareggio o positivo”.

Al secondo comma, viene inoltre statuito che “il ricorso all’indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali”.

Le Camere sono dunque tenute ad approvare a maggioranza assoluta una legge con cui si autorizzi l’eventuale ricorso all’indebitamento, nell’ipotesi in cui si verifichino eventi eccezionali.

Terzo e quarto comma dell’art. 81 della Costituzione italiana

Al terzo comma dell’art. 81 della Costituzione viene stabilito che ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri deve provvedere ai mezzi per farvi fronte.

Al quarto comma è stabilito che le Camere sono tenute ad approvare ogni anno con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo.

Tali previsioni erano contenute anche nella precedente formulazione dell’art. 81 della Costituzione.

Quinto e sesto comma dell’art. 81 della Costituzione italiana

Al quinto comma è stabilito che l’esercizio provvisorio del bilancio può essere concesso solo con legge e per periodi non superiori a quattro mesi.

Al sesto comma, infine, è stabilito che il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale.

Il contenuto della legge rinforzata

Secondo quanto stabilito con legge costituzionale n.1/2012, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito devono essere stabiliti con legge che dovrà essere approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto, tra l’altro, dei seguenti principi:

“a) le verifiche, preventive e consuntive, sugli andamenti di finanza pubblica;

b) l'accertamento delle cause degli scostamenti rispetto alle previsioni, distinguendo tra quelli dovuti all'andamento del ciclo economico, all'inefficacia degli interventi e agli eventi eccezionali;

c) il limite massimo degli scostamenti negativi cumulati di cui alla lettera b) del presente comma corretti per il ciclo economico rispetto al prodotto interno lordo, al superamento del quale occorre intervenire con misure di correzione;

d) la definizione delle gravi recessioni economiche, delle crisi finanziarie e delle gravi calamità naturali quali eventi eccezionali, ai sensi dell'articolo 81, secondo comma, della Costituzione, come sostituito dall'articolo 1 della presente legge costituzionale, al verificarsi dei quali sono consentiti il ricorso all'indebitamento non limitato a tenere conto degli effetti del ciclo economico e il superamento del limite massimo di cui alla lettera c) del presente comma sulla base di un piano di rientro;

e) l'introduzione di regole sulla spesa che consentano di salvaguardare gli equilibri di bilancio e la riduzione del rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo nel lungo periodo, in coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica;

f) l'istituzione presso le Camere, nel rispetto della relativa autonomia costituzionale, di un organismo indipendente al quale attribuire compiti di analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica e di valutazione dell'osservanza delle regole di bilancio;

g) le modalità attraverso le quali lo Stato, nelle fasi avverse del ciclo economico o al verificarsi degli eventi eccezionali di cui alla lettera d) del presente comma, anche in deroga all'articolo 119 della Costituzione, concorre ad assicurare il finanziamento, da parte degli altri livelli di governo, dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali”.

La legge 24 dicembre 2012, n. 243

Con legge 24 dicembre 2012, n. 243 sono state introdotte disposizioni per l'attuazione del principio dell’equilibrio dei bilanci.

All’art. 3 sono contenute le norme in tema di equilibrio dei bilanci.

In particolare, è stabilito che l'equilibrio dei bilanci corrisponde all'obiettivo di medio termine e che i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio devono stabilire, per ciascuna annualità, “obiettivi del saldo del conto consolidato, articolati per sottosettori, tali da assicurare almeno il conseguimento dell'obiettivo di medio termine ovvero il rispetto del percorso di avvicinamento a tale obiettivo”.

Viene dunque chiarito che l'equilibrio dei bilanci si considera conseguito quando il saldo strutturale, che deve essere calcolato nel primo semestre dell'esercizio successivo a quello al quale si riferisce, soddisfa almeno una delle seguenti condizioni:

a) “risulta almeno pari all'obiettivo di medio termine ovvero evidenzia uno scostamento dal medesimo obiettivo inferiore a quello indicato dall'articolo 8, comma 1”;

b) “assicura il rispetto del percorso di avvicinamento all'obiettivo di medio termine nei casi previsti dagli articoli 6 e 8 ovvero evidenzia uno scostamento dal medesimo percorso inferiore a quello indicato dall'articolo 8, comma 1”.

All’art. 4, comma 3, è stabilito che: “Qualora il rapporto tra il debito pubblico e il prodotto interno lordo superi il valore di riferimento definito dall'ordinamento dell'Unione europea, in sede di definizione degli obiettivi di cui all'articolo 3, comma 3, si tiene conto della necessità di garantire una riduzione dell'eccedenza rispetto a tale valore in coerenza con il criterio e la disciplina in materia di fattori rilevanti previsti dal medesimo ordinamento”.

All’art. 6 vengono individuati gli eventi eccezionali che possono giustificare eventuali scostamenti temporanei del saldo strutturale dall'obiettivo programmatico:

“a) periodi di grave recessione economica relativi anche all'area dell'euro o all'intera Unione europea;

b) eventi straordinari, al di fuori del controllo dello Stato, ivi incluse le gravi crisi finanziarie nonché le gravi calamità naturali, con rilevanti ripercussioni sulla situazione finanziaria generale del Paese”.